ChatGPT争議(yì)不斷，關于AI，近年來(lái)我國出台了(le)多少政策？

自(zì)生成式人工(gōng)智能(néng)火遍全球以來(lái)，有關其漏洞和(hé)安全的質疑聲層出不窮，包括圖靈獎得主、蘋果聯合創始人、馬斯克以及「人類簡史」作(zuò)者等在内的超過1000位大(dà)佬聯名呼籲——應該立即停止訓練比GPT-4更強大(dà)的AI系統，暫停期至少6個月。3月底，意大(dà)利因隐私問題已成爲第一個禁止ChatGPT的西方國家。此後，德國、加拿大(dà)、法國等也(yě)相繼表達相似态度，一度讓AIGC在歐洲陷入僵局。随着反對(duì)的聲量越來(lái)越大(dà)，3月29日，英國政府發布了(le)針對(duì)人工(gōng)智能(néng)産業監管的白(bái)皮書，提出對(duì)AI技術全方位監管的方法。

而我國在開(kāi)發AIGC産品後，也(yě)逐漸意識到(dào)人工(gōng)智能(néng)的發展不能(néng)“蒙眼狂歡”，國家互聯網信息辦公室“及時(shí)出手”，于4月11日就《生成式人工(gōng)智能(néng)服務管理(lǐ)辦法（征求意見稿）》公開(kāi)征求意見，彰顯出了(le)中國鮮明(míng)的監管态度。

如今，人工(gōng)智能(néng)早已成爲全球新一輪科技革命和(hé)産業變革的着力點，在一定程度上(shàng)象征着綜合國力和(hé)人民福祉。但(dàn)當“監管”成爲人工(gōng)智能(néng)發展的全球時(shí)代主題時(shí)，我們該如何防止“将新事(shì)物扼殺在搖籃”裏的心态，在監管之下(xià)尋找适合我國AI發展的突破口？我想，我們應該區(qū)别于歐盟強監管策略和(hé)美(měi)國自(zì)治式管理(lǐ)模式，站(zhàn)在我國安全與發展并重的立場上(shàng)，建立一套多維度、多層級、多領域探索人工(gōng)智能(néng)的特色治理(lǐ)之道(dào)。

本期小(xiǎo)強傳播将用(yòng)縱向的邏輯來(lái)梳理(lǐ)我國人工(gōng)智能(néng)相關的政策文(wén)本，以政策延續性的視(shì)角來(lái)觀測我國AI産業的建設維度和(hé)戰略重點，爲我國人工(gōng)智能(néng)發展與監管的博弈模式提出相關建議(yì)，也(yě)爲未來(lái)我國特色治理(lǐ)道(dào)路的研究注入些(xiē)許活力。

英國政治學家彼得·霍爾認爲，政策的制定過程包含三個主要變量：指導特定領域之政策的總體性目标；爲了(le)實現(xiàn)目标所采取的政策工(gōng)具；對(duì)政策工(gōng)具的精确設置。[1]他(tā)的這(zhè)一政策範式表明(míng)政策的制定和(hé)施行是政策制定者、政策制定的目的以及政策工(gōng)具三者統一協調的過程，政策制定者可以理(lǐ)解爲政策發文(wén)主體，政策目标可以看(kàn)作(zuò)是爲了(le)解決某一問題的發文(wén)主題，政策工(gōng)具是實現(xiàn)目标的手段。本文(wén)将以彼得·霍爾的政策範式理(lǐ)論爲基礎，從(cóng)發文(wén)主體、發文(wén)主題和(hé)政策工(gōng)具三個方面來(lái)考察2017年7月以來(lái)人工(gōng)智能(néng)政策的發展和(hé)演變。

2017年7月國務院印發的《新一代人工(gōng)智能(néng)發展規劃》是我國第一個在人工(gōng)智能(néng)領域的綜合性文(wén)件，重點對(duì) 2030 年前我國新一代人工(gōng)智能(néng)發展的總體思路、戰略目标、主要任務和(hé)保障措施進行了(le)系統部署。因此，2017年7月是人工(gōng)智能(néng)發展的代表性時(shí)間節點，選擇此節點後的時(shí)間段能(néng)夠有效觀測規劃的落實情況和(hé)人工(gōng)智能(néng)的行業現(xiàn)狀。

我國人工(gōng)智能(néng)相關政策的發文(wén)主體分析

對(duì)2017年7月以來(lái)搜集到(dào)的19個與人工(gōng)智能(néng)相關的政策文(wén)本進行提取，共得到(dào)17個政策主體。從(cóng)人工(gōng)智能(néng)相關政策的發文(wén)數量來(lái)看(kàn)，近年來(lái)，相關政策的發文(wén)數在不斷增加。其中，單獨發文(wén)量爲16，占總發文(wén)量的84.2%，單獨發文(wén)量和(hé)總發文(wén)量的增長趨勢相似，由此可以看(kàn)出，我國的人工(gōng)智能(néng)政策呈現(xiàn)多以國家部門(mén)或機構單獨發文(wén)爲主，多部門(mén)聯合發文(wén)爲輔的特點。從(cóng)人工(gōng)智能(néng)政策發文(wén)主體結構來(lái)看(kàn)，有8個政策發文(wén)主體以協同的方式參與政策的制定和(hé)發布，未有單獨發布政策文(wén)本的情況。在發文(wén)總量靠前的主體中，教育部、科學技術部是以單獨發文(wén)爲主；國家發展和(hé)改革委員會(huì)、工(gōng)業和(hé)信息化部是以聯合發文(wén)爲主。

各發文(wén)主體間的合作(zuò)網絡能(néng)夠進一步幫助我們有效地觀測到(dào)發文(wén)主體的合作(zuò)水(shuǐ)平。若兩個發文(wén)主體間存在共同合作(zuò)發布人工(gōng)智能(néng)相關政策文(wén)本的情況，則對(duì)應的值爲1，否則爲0，以此建立鄰接矩陣并導入UCINET軟件繪制政策主體合作(zuò)網絡圖。在17個頒布過相關政策的政府部門(mén)中，有12個主體參與了(le)合作(zuò)，共構成了(le)55條（去除重複次數）合作(zuò)關系線，網絡密度爲0.4167 。根據點的度數中心度，我們可以看(kàn)到(dào)代表科技部、工(gōng)信部的節點與許多節點直接相連，較之其它節點擁有較高(gāo)的度數中心度。可見，科技部和(hé)工(gōng)信部在各部門(mén)針對(duì)不同人工(gōng)智能(néng)政策的合作(zuò)網絡中擁有較大(dà)的“權力”，擔當了(le)制定和(hé)發布政策的重要角色。

根據中央法規政策的效力級别，可以将政策文(wén)本分爲法律法規、行政法規、部門(mén)規章、司法解釋、行業規定和(hé)團體規定。法律法規經由全國人民代表大(dà)會(huì)審議(yì)通過，效力級别最高(gāo)；行政法規由國務院制定，級别次之；部門(mén)規章由國務院各部委和(hé)具有行政管理(lǐ)職能(néng)的直屬機構，根據法律和(hé)國務院的行政法規、決定、命令，在本部門(mén)的權限範圍内制定；司法解釋、行業規定以及團體規定的效力級别相對(duì)較低(dī)。[2]對(duì)19個政策文(wén)本的分析顯示，諸如《通知(zhī)》《意見》這(zhè)類部門(mén)規章較多，共16個，占比84.2%。行政法規、司法解釋等文(wén)本較少，所以人工(gōng)智能(néng)在曆時(shí)的發展過程中還是缺乏相應的法律法規和(hé)規章制度，僅僅通過效力級别較低(dī)由部門(mén)機構頒發的《通知(zhī)》《意見》作(zuò)出大(dà)緻的引導和(hé)整體性規劃，其政策細緻度和(hé)相關管理(lǐ)方法有待完善。

二模網絡是由于節點的二元性而産生的網絡，建構“發文(wén)主體-主題”之間的二模網絡，可以将政策發文(wén)主體和(hé)發文(wén)主題這(zhè)兩個集合都納入同一個網絡中，以此通過各集合内部的互動來(lái)厘清人工(gōng)智能(néng)政策主體與主題的關系網絡結構。通過構建“人工(gōng)智能(néng)政策主體-主題”網絡圖，可以直觀清晰地觀測到(dào)各發文(wén)主體涉及到(dào)的政策主題分布，從(cóng)而進一步了(le)解發文(wén)主體在某領域的關注情況以及曆時(shí)人工(gōng)智能(néng)政策的聚焦點。圖中紅(hóng)色的圓形節點代表發文(wén)主體，藍色方形節點代表發文(wén)主題，圓形節點越大(dà)，越說明(míng)該發文(wén)主體涉及到(dào)的發文(wén)主題多；方形節點越大(dà)，越說明(míng)有較多的發文(wén)主體在該主題領域頒布了(le)相關政策。線條的粗細意味着發文(wén)主體在發文(wén)主題領域發文(wén)量的多少。

從(cóng)整體來(lái)看(kàn)，“場景創新”“建設标準”是政策文(wén)本制定過程中最爲關注的主題；科技部和(hé)工(gōng)信部最大(dà)程度地參與了(le)不同政策主題的制定與頒布。另外(wài)，對(duì)于具體的政策領域，已有部門(mén)形成了(le)相對(duì)獨立的“行動者-事(shì)件”網絡，如教育部在“人工(gōng)智能(néng)+教育”上(shàng)就具有極強的“政策發布話(huà)語權”。然而多數的部門(mén)在“整體規劃”類的主題領域中存在着職能(néng)交叉的情況，要求在各盡其責的基礎上(shàng)共同合作(zuò)，如促進人工(gōng)智能(néng)倫理(lǐ)安全問題的解決就必須協調動員國務院、最高(gāo)法和(hé)信息安全标委會(huì)多個部門(mén)，而不是依靠單一部門(mén)的獨立管理(lǐ)。

将奇異值分析法應用(yòng)于人工(gōng)智能(néng)政策文(wén)本的“發文(wén)主體-主題”二模網絡中，可發現(xiàn)特定的主題組合及其對(duì)應的發文(wén)主體，降低(dī)其維度數，找到(dào)兩者間的共同因子[3]。對(duì)“發文(wén)主體-主題”二模網進行 SVD 分解，共出現(xiàn)10個奇異值。在分析得到(dào)的 10 個奇異值中，前三個奇異值占總體的 57%，可以解釋人工(gōng)智能(néng)相關政策主體與内容主題之間的特征。

發文(wén)主題的因子結果如圖所示，因子1爲公共因子，在公共因子1上(shàng)賦值全爲負數，說明(míng)在人工(gōng)智能(néng)政策發展未能(néng)體現(xiàn)出某一主題的普遍性和(hé)重要性。因子2和(hé)因子3都是特征因子，在特征因子中數值越大(dà)表現(xiàn)出發文(wén)主題在該因子下(xià)的特征性，場景創新在因子2上(shàng)的負載值最大(dà)，可将其定義爲“多領域因子”。人工(gōng)智能(néng)+X（試驗區(qū)）和(hé)人工(gōng)智能(néng)+X（平台）在因子3的負載值最大(dà)，可将其定義爲“單領域因子”。從(cóng)發文(wén)主題的因子結果來(lái)看(kàn)，科技部在這(zhè)兩個因子的負載值均爲最高(gāo)，前者爲0.839，後者爲0.226，說明(míng)該部門(mén)不僅參與整體發展規劃，還對(duì)人工(gōng)智能(néng)+X等具體領域負有相應的規範職責，是促進人工(gōng)智能(néng)場景創新、科學化發展、打造多領域智能(néng)等政策制定的主要部門(mén)。另外(wài)，工(gōng)信部和(hé)科技部在“創新因子”中的負載值都較高(gāo)，工(gōng)信部“創新因子”負載值爲0.340，“人工(gōng)智能(néng)+X因子”負載值爲-0.425，這(zhè)說明(míng)在人工(gōng)智能(néng)示範應用(yòng)場景的發展領域中，工(gōng)信部和(hé)科技部可能(néng)存在職責交叉或者共商合作(zuò)的情況。

2017年以來(lái)有關人工(gōng)智能(néng)的政策可以分爲三個階段，從(cóng)政策的階段性來(lái)體現(xiàn)不同時(shí)間切片下(xià)發文(wén)主題的重點和(hé)演變。2017年-2018年是新一代人工(gōng)智能(néng)加速發展的初始期，這(zhè)一時(shí)期的發文(wén)主題較少，僅僅隻有總體規劃性和(hé)學科領域性的文(wén)件出台。2017年7月國務院印發的《新一代人工(gōng)智能(néng)發展規劃》作(zuò)爲我國第一個在人工(gōng)智能(néng)領域進行系統部署的戰略規劃，提出了(le)AI發展的總體思路、戰略目标、主要任務和(hé)保障措施。同時(shí)，“人工(gōng)智能(néng)+教育”的議(yì)題也(yě)被提上(shàng)日程。2019年-2020年，發文(wén)主題和(hé)發文(wén)主體較之前一個階段有明(míng)顯的增加，多部門(mén)齊頭并進，圍繞人工(gōng)智能(néng)建設标準和(hé)産業規範的主題逐漸增多。“人工(gōng)智能(néng)+X”的主題湧現(xiàn)，新模式、新樣态的《通知(zhī)》層出不窮，相關部門(mén)先後兩年出台針對(duì)“人工(gōng)智能(néng)+試驗區(qū)”的工(gōng)作(zuò)指引，并根據實際情況進行調整修訂，“人工(gōng)智能(néng)+教育”的發展主題也(yě)得以延續。2021年-2022年這(zhè)兩年，發文(wén)主體開(kāi)始關注人工(gōng)智能(néng)帶來(lái)的倫理(lǐ)安全問題，在兼顧發展主題的同時(shí)也(yě)不忘管控治理(lǐ)，可以看(kàn)到(dào)這(zhè)一時(shí)期出現(xiàn)了(le)效力層級相對(duì)較高(gāo)的司法解釋文(wén)件和(hé)法規制度。但(dàn)負責發展和(hé)治理(lǐ)主題的主體部門(mén)并未形成結構化的網絡，這(zhè)說明(míng)目前我國尚未将治理(lǐ)融入到(dào)具體的沿革路徑裏，僅僅對(duì)人工(gōng)智能(néng)的設計(jì)制造和(hé)使用(yòng)範圍作(zuò)出預先性的防範，并未在具體發展場景中介入調節和(hé)幹預。

我國人工(gōng)智能(néng)相關政策的政策工(gōng)具分析

政策目标的實現(xiàn)需要合理(lǐ)的政策工(gōng)具支持，政策工(gōng)具包括一系列的方法、機制和(hé)手段，在不同學者對(duì)政策工(gōng)具的論述中，Rothwell, Zegveld按照政策對(duì)科技活動的作(zuò)用(yòng)層次，将政策工(gōng)具分爲三種類型：一是供給型政策工(gōng)具，即政府通過資金(jīn)、人才、信息、技術等手段直接供給；二是環境型政策工(gōng)具，即以法規制度等策略性約束來(lái)營造良好(hǎo)的發展環境；三是需求型政策工(gōng)具，即要求政策拉動市場需求，增加市場的活力,消除不利于政策對(duì)象市場發展的因素。[4]在對(duì)19個涉及到(dào)人工(gōng)智能(néng)的政策文(wén)本進行分析後，總結出了(le)促進人工(gōng)智能(néng)發展的政策工(gōng)具的具體維度。

從(cóng)政策工(gōng)具的條文(wén)分布來(lái)看(kàn)，我國人工(gōng)智能(néng)政策文(wén)本中涵蓋了(le)三個主要的政策工(gōng)具，最爲主要的是環境型和(hé)供給型政策工(gōng)具，主要占比爲56%和(hé)27%。其中，環境型政策工(gōng)具以策略措施和(hé)目标規劃爲主，“加強、構建、調整”爲關鍵詞，對(duì)人工(gōng)智能(néng)的基礎層面、應用(yòng)層面、技術層面進行政策性策略引導，所涉及的措施較爲全面但(dàn)缺乏有針對(duì)性的政策。供給型政策工(gōng)具主要關注人才和(hé)财政投入，在人才投入方面，多以教育培訓，加強人才資源保障來(lái)實現(xiàn)國家層面對(duì)人工(gōng)智能(néng)領域的人才培養需求。另外(wài)在财政方面，政策鼓勵各地試驗區(qū)的創新發展并給予了(le)一定的資金(jīn)支持，并通過财政投入和(hé)政策傾斜，激發企業積極性和(hé)行業活力。需求型政策工(gōng)具相對(duì)來(lái)說使用(yòng)較少，目前僅僅依靠宣傳引導、開(kāi)展公共活動來(lái)提高(gāo)社會(huì)對(duì)人工(gōng)智能(néng)的認知(zhī)水(shuǐ)平及拉動需求。國際間的交流合作(zuò)聚焦于推動制定人工(gōng)智能(néng)領域相關國際标準和(hé)倫理(lǐ)規範，補齊國内人工(gōng)智能(néng)發展的短闆，這(zhè)是兼顧人工(gōng)智能(néng)監管和(hé)發展需求的重要維度，但(dàn)該政策工(gōng)具目前使用(yòng)不足。

結論與展望

自(zì)2017年《規劃》提出以來(lái)，人工(gōng)智能(néng)的行業發展在國家政策的指引下(xià)已經初具規模，甚至小(xiǎo)有成就，從(cóng)剛開(kāi)始的單一發文(wén)主體到(dào)建立發文(wén)主體間的内部合作(zuò)網，有關人工(gōng)智能(néng)的相關政策制定和(hé)頒布的體系已日漸成熟，主體責任日趨明(míng)晰。政策發文(wén)主題逐漸“由模糊到(dào)聚焦”，從(cóng)“整體規劃”到(dào)“人工(gōng)智能(néng)+X”的具體領域發展，再到(dào)對(duì)“科技倫理(lǐ)”的關注，人工(gōng)智能(néng)的政策文(wén)本正在與現(xiàn)實發生密切碰撞。爲了(le)回應AI發展的現(xiàn)實關切，相關的政策裏也(yě)體現(xiàn)出了(le)多樣化的政策工(gōng)具，其中環境型政策工(gōng)具使用(yòng)占據主導地位，由于人工(gōng)智能(néng)涉及到(dào)的類别、模式、場景繁多，因此大(dà)部分的政策都從(cóng)“政策引領，行業自(zì)律”這(zhè)一塊入手，給人感覺“整體有餘，而細節不足”，自(zì)主解釋性較強，強制規範性較弱。

爲此，本文(wén)主要提出兩大(dà)建議(yì)：首先是優化政策主體網絡結構。我們可以看(kàn)到(dào)，人工(gōng)智能(néng)的政策在一定程度上(shàng)是多部門(mén)聯合商議(yì)的産物，因此，我們有必要關注部門(mén)間的溝通是否暢通、是否透明(míng)；是否存在權責交叉的問題而考慮部門(mén)合并，節約資源；是否需要專門(mén)建立相關小(xiǎo)組，就人工(gōng)智能(néng)的具體問題進行具體分析。另外(wài)，政策的效力問題也(yě)是有關部門(mén)需要考察的重點，要思考在什(shén)麽情況下(xià)采用(yòng)效力層級較高(gāo)的政策文(wén)本來(lái)管理(lǐ)和(hé)規範，以及政策效力的約束時(shí)間規定，以防政策成爲無效的“故紙(zhǐ)堆”。

其次是完善政策工(gōng)具應用(yòng)結構。供給型政策工(gōng)具的直接推動作(zuò)用(yòng)、環境型政策工(gōng)具的間接引導作(zuò)用(yòng)以及需求型政策工(gōng)具的拉動作(zuò)用(yòng)，是促進我國人工(gōng)智産業發展的三駕馬車，三者缺一不可。[5]但(dàn)目前我國人工(gōng)智能(néng)的政策工(gōng)具存在環境型過溢，而需求型不足的情況。在生成式AI引發如此大(dà)的熱議(yì)之際，我們亟需正視(shì)機器生成内容的價值和(hé)人類作(zuò)爲主體的利益需求，通過更多樣的方式來(lái)加強監管，增加合法利用(yòng)AI的社會(huì)需求，減少違法使用(yòng)而牟取利益的非公共需求。另外(wài)，調整環境型政策工(gōng)具的内部維度比例，在法律規範上(shàng)保障人工(gōng)智能(néng)發展環境穩定。